山西省城鄉規劃條例

第一章　總則第一條　根據《中華人民共和國城鄉規劃法》和其他有關法律、行政法規城鄉規劃編制項目會的規定城鄉規劃編制項目會，結合本省實際，制定本條例。第二條　在本省行政區域內制定和實施城鄉規劃，在規劃區內進行建設活動，適用本條例。第三條　制定和實施城鄉規劃，應當遵循城鄉統籌、合理布局、節約土地、集約發展和先規劃后建設的原則，改善生態環境，保護自然資源和歷史文化遺產，保持地方特色和傳統風貌，維護公共利益和公民的合法權益，符合防災減災、公共安全、國家安全的要求，促進人口、資源、環境、經濟、社會、文化全面協調可持續發展。

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城市、鎮總體規劃以及鄉規劃和村莊規劃的編制，應當依據國民經濟和社會發展規劃，并與土地利用總體規劃相銜接。第四條　各級人民政府應當依法科學編制城鄉規劃。經依法批準的城鄉規劃，必須嚴格執行，未經法定程序不得修改。

各級人民政府應當將城鄉規劃的編制和管理經費納入本級財政預算。

各級人民政府應當建立由人民政府及其相關部門負責人、專家和公眾代表組成的城鄉規劃委員會，對城鄉規劃編制和實施的重大事項進行研究，為決策提供依據。第五條　省人民政府城鄉規劃主管部門負責全省的城鄉規劃管理工作。

市、縣人民政府城鄉規劃主管部門負責本行政區域內的城鄉規劃管理工作。第六條　制定和實施城鄉規劃應當遵守國家、省有關標準和技術規范，應用先進科學技術。縣級以上人民政府應當依據有關法律、法規和標準、技術規范，制定適合本行政區域的城鄉規劃管理技術規定。

對城鄉規劃編制和實施的優秀項目，縣級以上人民政府應當給予表彰。第二章　城鄉規劃的制定第七條　城鄉規劃包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃。

城鎮體系規劃包括省域城鎮體系規劃、市域城鎮體系規劃、縣域城鎮體系規劃和城鎮密集地區規劃。城市規劃、鎮規劃分為總體規劃和詳細規劃。詳細規劃分為控制性詳細規劃和修建性詳細規劃。第八條　省人民政府組織編制省域城鎮體系規劃，報國務院審批。

市人民政府組織編制市域城鎮體系規劃，報省人民政府審批。

縣人民政府組織編制縣域城鎮體系規劃，報設區的市人民政府審批，并報省人民政府城鄉規劃主管部門備案。

省、設區的市人民政府可以組織編制城鎮密集地區規劃。跨設區的市行政區域的城鎮密集地區規劃，由省人民政府審批；跨縣級行政區域的城鎮密集地區規劃，由設區的市人民政府審批，并報省人民政府城鄉規劃主管部門備案。

城鎮體系規劃的期限一般為20年。第九條　市人民政府組織編制城市總體規劃，報省人民政府審批。省人民政府所在地的市以及國務院確定的市的總體規劃，由省人民政府審查后，報國務院審批。

鎮人民政府組織編制鎮總體規劃，報市或者縣人民政府審批。縣人民政府所在地鎮總體規劃，由縣人民政府組織編制，報設區的市人民政府審批，并報省人民政府城鄉規劃主管部門備案。

歷史文化名城總體規劃報省人民政府審批；歷史文化名鎮總體規劃報設區的市人民政府審批。

城市、鎮總體規劃的期限一般為20年。第十條　城鎮體系規劃，城市、鎮總體規劃，鄉規劃確定需要編制規劃的村莊，應當編制村莊規劃。城市、鎮總體規劃確定的建設用地范圍內的鎮、鄉、村莊，不再編制鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃。

鎮、鄉人民政府組織編制鄉規劃、村莊規劃，報市或者縣人民政府審批。歷史文化名村規劃報設區的市人民政府審批。第十一條　市、縣人民政府所在地鎮的控制性詳細規劃，由市或者縣人民政府城鄉規劃主管部門組織編制，報市或者縣人民政府批準，并報本級人民代表大會常務委員會和總體規劃審批機關備案。其他鎮的控制性詳細規劃，由鎮人民政府組織編制，報市或者縣人民政府審批。國務院審批總體規劃的市的控制性詳細規劃報省人民政府備案。第十二條　城鄉規劃確定的建設用地內的獨立開發區總體規劃，由設區的市人民政府城鄉規劃主管部門組織編制，經設區的市人民政府審查后，報省人民政府審批。

開發區的控制性詳細規劃，由開發區所在地市、縣人民政府城鄉規劃主管部門組織編制，報設區的市人民政府審批，并報省人民政府城鄉規劃主管部門備案。

城鄉規劃確定的獨立產業用地總體規劃或者控制性詳細規劃，由所在地市或者縣人民政府城鄉規劃主管部門組織編制，報市或者縣人民政府審批，并報上一級人民政府城鄉規劃主管部門備案。

珠海經濟特區城鄉規劃條例實施辦法

第一章　總則第一條　為貫徹實施《珠海經濟特區城鄉規劃條例》（以下簡稱《條例》），根據《廣東省城鄉規劃條例》等有關規定，結合珠海經濟特區實際，制定本辦法。第二條　市城鄉規劃主管部門（以下簡稱市規劃部門）負責組織實施本辦法。

發展和改革、國土、交通、水利、建設、住房、環保、文體、市政、教育、衛生、人民防空等行政主管部門和城市管理行政執法部門，按照各自職責共同做好本辦法的實施工作。第三條　橫琴新區管理機構依法行使市一級規劃管理權限。

各區人民政府（以下簡稱區政府）、鎮人民政府（以下簡稱鎮政府）按照管理權限負責轄區范圍內的城鄉規劃管理工作。

各經濟功能區管理機構履行區政府的職責。第四條　市城鄉規劃委員會是市人民政府（以下簡稱市政府）進行城鄉規劃決策的議事機構，其審議意見是審批規劃和項目的重要依據。

確需對市城鄉規劃委員會審議通過成果進行修改的，相關部門、建設單位或者個人應當向組織編制單位提出申請，由組織編制單位充分論證并組織審查后，報告市城鄉規劃委員會或者提交市城鄉規劃委員會審議通過。需再次提交市城鄉規劃委員會審議的事項，依法需公示的，應當在審議前進行公示。第二章　城鄉規劃的制定和調整第一節　城鄉規劃的制定第五條　市規劃部門負責統籌全市城鄉規劃編制工作，協調和平衡全市范圍內各層次、各類別涉及空間利用的城鄉規劃。

市規劃部門和市其他相關職能部門，區政府，鎮政府和有關建設單位依據職責組織或者參與相關城鄉規劃編制。第六條　規劃編制經費按事權與責任相適應原則，納入同級財政預算。

市規劃、財政部門和規劃項目組織編制單位應當按照市級城鄉規劃編制專項資金管理相關規定，開展規劃項目的申請、審核、入庫、資金分配計劃、監督檢查以及績效評價等工作。第七條　市政府組織編制的城市總體規劃成果報市人民代表大會常務委員會審議，市政府對審議意見進行研究處理后，將審議意見和審議意見處理情況隨城市總體規劃成果報送省人民政府審查。第八條　分區規劃應當根據城市總體規劃，合理配置城市土地利用、人口分布以及公共設施、城市基礎設施，并對控制性詳細規劃的編制提出指導性要求，其規劃期限應當與總體規劃相一致。

中心城區分區規劃，由市規劃部門負責組織編制。區、經濟功能區范圍內的分區規劃，由區政府會同市規劃部門組織編制。分區規劃經市城鄉規劃委員會審議通過后，報市政府批準。第九條　城市設計貫穿于城市規劃的全過程。單獨編制的城市設計由市規劃部門組織編制，并經市城鄉規劃委員會審議通過后按相關規定程序報批，其成果應當納入相應的城鄉規劃。

城市設計應當加強對山脊線、天際線和濱水岸線的規劃控制，從整體平面和立體空間上統籌城市建筑布局，協調城市景觀風貌，體現山海相擁、陸島相望、城田相依的風貌格局。單體建筑設計方案應當在形體、色彩、體量、高度等方面符合城市設計要求。第十條　控制性詳細規劃編制應當根據需要同步開展交通、市政、景觀、環保、水資源等專項評估，經市規劃部門會同相關部門審查后，作為控制性詳細規劃編制的依據。

橫琴新區的控制性詳細規劃的編制和修改，在報市城鄉規劃委員會審議后，由橫琴新區管理機構審批，并報市規劃部門備案。第十一條　全市性涉及土地利用和空間布局專項規劃的立項、編制、審議、審批、實施和監督工作，按照專項規劃管理相關規定執行。第十二條　鎮總體規劃由鎮政府組織編制，經所在鎮人民代表大會審議通過，并經區政府、市規劃部門審查，市城鄉規劃委員會審議通過后，報市政府批準。第十三條　村莊規劃由鎮政府組織編制，經村民會議或者村民代表會議討論同意后，報區政府批準，并報市規劃部門備案。

村莊規劃應當定期進行修編。組織編制機關應當論證修改的必要性，向原審批機關提出專題報告，經原審批機關同意后，方可編制修改方案。修改方案公示后，經村民會議或者村民代表會議討論同意后，報區政府批準，并報市規劃部門備案。

位于城鎮地區的村莊應當納入所在地的城鎮控制性詳細規劃，統一規劃管理，可不再單獨編制村莊規劃。

完善城鄉規劃體系工作計劃

1、深化和完善城鎮規劃體系

依據上級部門制定的城鄉統籌規劃標準，研究制定我市城鄉統籌規劃標準體系，抓緊編制我市城鄉一體化的發展規劃，推進城市總體規劃局部調整工作。

2、抓好“一心、三線、五點”城鄉空間規劃

遵循區域經濟一體化發展規律，統籌規劃建設。一是抓好城市核心區內搞好城市重點項目規劃。二是圍繞國道線、省道線和長城旅游公路沿線，抓好小城鎮建設規劃編制。三是圍繞旅游項目建設，自然風景區以及農業旅游觀光、革命傳統教育基地的建設規劃。

3、切實做好舊區（城中村）改造和住房建設規劃編制工作

依據城市總體規劃、專項規劃，及時完成舊區（城中村）和住房建設規劃，確立住房建設的工作重點和任務，合理安排舊區（城中村）改造進程。科學合理地確定各類住房項目建設比例、規模和布局，重點規劃和發展普通商品房、經濟適用住房和廉租住房。

4、積極開展專項規劃編制

抓緊完成供水、排水、道路交通、供熱和河流治理規劃編制；加快消防、市場、環境衛生、中小學布局、居委會布局、商業網點布局、抗震、防洪規劃編制步伐，認真開展燃氣、電力、電信、地下空間利用等規劃編制工作，促進城市地下管線綜合利用，提高基礎設施建設的系統性和運營的安全性。

5、突出抓好控制性詳細規劃的.編制工作

以總體規劃為依據，按照城市控規編制計劃，加快編制工作進度，突出抓好重點開發建設地段，嚴格依據控制性詳細規劃出讓土地和批準開發建設，嚴格依據依法審批的控制性詳細規劃提供規劃設計條件。

6、開展總體城市設計和重要地段修建性詳細規劃編制，塑造一批彰顯特色、獨具魅力的城市亮點，提升城市品位

深入研究我市的自然景觀，準確把握特征，精心構思市區形象，使項目布局、街區設計和重要建筑設計融合自然特征、歷史文脈和現代文明。突出抓好城市總體設計、城市道路景觀規劃，新城區修建性詳細規劃、綜合服務中心及周邊區域修建性詳細規劃、各城中村改造修建性詳細規劃、體育中心、青少年活動中心、新汽車客運南站、第四中學和第四實驗小學的規劃設計以及城市的綠化、亮化、美化設計。

7、抓好建制鎮總體規劃、控制性詳細規劃和鄉、村莊規劃的編制，推進城鄉一體化和社會主義新農村建設

推進城鄉規劃一體化發展規劃編制進程，以市域和鄉鎮域為單元進行城鄉一體規劃，統籌安排城鄉居民點和產業布局、基礎設施建設以及社會事業發展。

城鎮規劃編制的成功經驗有哪些

改革開放以來，如何適應社會主義市場經濟體制，城市規劃體系的改革進行了大量的探索，其中最具有革命性的是控制性詳細規劃和區域城鎮體系規劃的初步形成。近幾年，深圳、廣州、南京等地進行了包括法定圖則、概念規劃等新的規劃方法的嘗試。廣東、江蘇、浙江、山東、安徽等省組織編制城鎮密集地區城鎮協調發展規劃，以充分發揮城市規劃對重大基礎設施布局的綜合指導功能、資源保護和利用的統籌功能、對城市間競爭合作的協調功能。這些嘗試一方面說明我國城市規劃在迅速邁進，越來越得到業內人士的共識。同時也說明城市規劃的改革在向針對性、可操作性、法定性方向發展。

1990年《中華人民共和國城市規劃法》的頒布實施，初步確立了城市規劃的法制框架。經過15年的發展，尤其是社會主義市場經濟體制不斷完善，城市規劃法的科學性、針對性、可操作性等方面存在的問題亟待調整、修改，以適應我國社會經濟新形勢的要求。建設部1991年《城市規劃編制辦法》及1995年《城市規劃編制辦法實施細則》的出臺，確立了我國城市空間規劃體系的結構框架，為我國城市規劃的編制、審批、實施管理奠定了法制基礎。但我國空間規劃體系中存在許多不完善之處，是以目標干預為主的缺少彈性的規劃，尚處于物質建設規劃階段。

回顧改革開放20余年來，與國際城市規劃體系發展歷史相比較，從中吸取經驗和教訓，尋求與社會主義市場經濟體制相適應的城市規劃體系。城市規劃的發展依靠城市規劃體系的完善，包括從法律、技術到行政手段等一系列內容的科學化、系統化、完善化。城市規劃體系由法規體系、編制體系、管理體系三部分組成，法規體系是基礎，編制體系是依據，管理體系是手段，目的是通過依法編制、實施城市規劃，促進人口、經濟、資源、環境協調可持續發展。本文在探討有關城市規劃編制體系內容的基礎上，重點對城鎮群規劃編制體系、實施管理提出若干思考。

在城市規劃編制體系中，基于城市問題的解決、區域經濟復興、區域基礎設施共建共享、環境共保、資源合理配置和利用，作為城鎮群規劃及其空間范圍的各種研究如火如荼，近幾年開展的廣州市概念規劃、合肥城市空間發展戰略規劃、江蘇省三大都市圈規劃、安徽省三大城鎮群規劃、京津冀城鄉空間發展規劃、珠三角城鎮協調發展規劃等均屬于城鎮群規劃的嘗試。

1.我國城市規劃編制體系的分析及實踐

l.1現狀及問題

我國現行的城市規劃體系包括城市規劃法規體系、城市規劃編制體系、城市規劃管理體系三方面內容。目前，我國城市規劃體系尚處于初級階段，正面臨經濟體制由計劃經濟向市場經濟體制、經營方式由粗放型向集約型轉變的兩大挑戰，以及我國加入wTO之后，來自國際方面的各種壓力和挑戰。從整體上來說，我國城市規劃體系包括理論體系、技術體系和實踐體系等均存在亟待解決的問題。首先，從理論體系來說，基礎理論缺乏，而應用理論未得到充分的發展。由于我國和西方在政治、經濟體制及文化背景方面有所不同，所以不能照搬照抄西方國家的模式，而應建立有中國特色的城市規劃體系的模式。其次，在技術體系方面，缺乏系統性的技術規范：規劃編制系列不完整，且無從參照；規劃的法定內容與規劃管理的銜接不夠，難以適應市場經濟下城市規劃管理的要求等。再次，從實踐體系來說，城市規劃的法律、法規不健全，現有的法律法規基本上是計劃經濟下的產物，面對市場經濟下出現的新情況、新問題，其可操作性不強；地方性法規或者不完善，或者與國家有關規定相矛盾；規劃管理方面尤其是“一書兩證”管理依據、程序有待規范，以適應投資體制改革和行政審批制度改革的需要。

2.現行城市規劃編制體系的反思

2．1區域規劃。新中國成立以來，開展過四次重要的區域規劃工作：一是20世紀50年代末期，按前蘇聯模式，以資源開發和大型工業項目區域規劃為主，在部分城市和省區開展。二是20世紀60年代，大規模的全國性各行政系統的農業區劃。三是20世紀80年代中期開始的，學習西方50～60年代的模式，從全國到各省市(個別到縣)的國土規劃。當時的國土規劃雖提出國土整治問題，但仍以資源開發、生產力與城鎮布局為中心，與西方的平衡區域生產力和城市發展的規劃有所不同。四是20世紀90年代初中期，全國各省(區)開展的省域城鎮體系規劃。重點是研究城鎮發展戰略，明確省域城鎮等級規模，職能結構、空間結構，提出基礎設施建設要求。目前，我國尚未形成

法定化、規范化的區域性綜合協調的空間規劃系列。中國面臨著經濟全球化和加入wTO的新形勢，城市之間的競爭不再僅僅表現為單個城市間的競爭，越來越表現為以核心城市為中心的區域整體間的競爭，以大城市為核心的城市群已成為具有全球化意義的城市。其次，城市進入快速發展階段，面臨經濟發展上工業化與后工業化雙重壓力，日益突出的環境問題以及資源短缺、就業壓力等，快速城市化階段城鄉發展出現的新舊矛盾的交錯，城市產業同構、低水平的重復建設和惡性競爭，客觀上需要開展區域空間規劃，研究區域經濟發展模

式和城市空間組合形式，發揮區域規模經濟和設施完備的優勢，提升區域綜合競爭力。

2．2總體規劃。城市總體規劃是對城市地域內的各類資源，特別是對城市地域內的空間資源進行的整體配置和綜合協調。我國的城市總體規劃是在20世紀50～60年代，全面學習蘇聯時期引進的，經歷了近半個世紀的發展，經歷了艱苦的探索，在理論和實踐上取得了長足的進步。1989年12月國家《城市規劃法》、1991年建設部《城市規劃編制辦法》以及相關的規范陸續出臺，為城市規劃工作的健康發展提供了法定依據和技術規范。20世紀80年至今，全國各地已經按照5年一修編的周期，進行了三輪城市總體規劃編制或修編工作。第一輪20世紀80年代的城市總體規劃是以城市建設為特征，重點是

彌補基礎設施建設欠賬，保障了隨之而來的改革開放、大規模的城市發展的基本有序進行。第二輪20世紀90年代的城市總體規劃是以城市的協調發展為特征。規劃既要保證經濟發展的需要，同時又要考慮資源、環境和可持續發展等問題。第三輪：2000年以來的城市總體規劃是以貫徹落實“五個統籌”科學發展觀，充分體現總體規劃的戰略性、前瞻性、綜合性，做好城鄉統籌區域協調發展、市域空間利用總體規劃與空間分區管治、城市綜合交通與重要基礎設施規劃布局、城市發展與項目建設時序的安排。城市總體規劃在不同經濟發展階段所表現出來的不同特點，一方面說明城市規劃的編制內容有著深刻的時代特征，另一方面說明我國的城市規劃事業漸趨成熟。但是城市總體規劃作為承上啟下的一個規劃環節，其上面的規劃層次(包括國土規劃和區域規劃)沒有明確的法律地位，表現為我國空間規劃系列不完善，直接導致城市總體規劃的編制缺乏上一層次的依據，而又與下一層次規劃缺乏良好的銜接。

為加強城市總體規劃的宏觀依據，在《城市規劃編制方法》中，加入了城市所在區域城鎮體系規劃的要求，并于1994年8月出臺了《城鎮體系規劃編制審批辦法》。近年來，國家為強化土地管理、保護和節約土地資源的需要，接連出臺了若干個重要文件，均涉及到總體規劃與國土規劃相協調的問題。一是國發[1996]18號文：“城市總體規劃應與土地利用總體規劃等相協調，切實保護和節約土地資源。”二是國發[1997]11號文：“城市建設總體規劃要與土地利用總體規劃相協調，用地規模不得突破土地利用總體規劃。”三是國發[2004]28號文：“切實做好土地利用總體規劃與城鄉規劃的相互銜接。”由此可見，國家對于城市總體規劃和國土規劃工作均高度重視。但是，二者在技術上存在一定的分歧，如在規劃范圍、規劃期限、用地指標控制以及用地分類等方面，均存在不完全可比的問題；同時在某些原則性問題上也存在分歧。城市總體規劃是對影響城市發展的重大問題如人口、資源、環境等進行專題研究，在此基礎上，科學確定城市性質、規模、發展方向和空間布局，統籌安排城市各項建設用地，合理配置城市各項基礎設施。因此，新時期的總體規劃是指導城市建設發展的公共政策，而不再是單純的建設項目規劃。

2．3近期建設規劃。隨著城市總體規劃由過去的規模規劃向戰略規劃、政策規劃、控制規劃轉變，其內涵發生了較大變化。目前的總體規劃更加注重對城市發展的長遠戰略目標的研究，注重對城鄉、區域協調發展途徑的研究，注重對城市總體框架和功能的控制，注重研究城市可持續發展的問題，突出規劃強制性內容的規定，充分體現規劃的公共政策屬性。在此背景下，近期建設規劃亦發生較大變化，由過去城市總體規劃的附屬品轉向實施城市總體規劃的必要步驟，統籌安排城市近期建設項目的規模和時序。針對近期建設規劃地位和作用的轉變，國務院《關于加強城鄉規劃監督管理的通知》，從端正城市建設指導思想，切實加強城鄉規劃調控作用的高度，強調了近期建設規劃的重要性。隨后建設部等9部委將做好近期建設規劃工作，作為貫徹落實國務院通知的重要內容，明確要求各級城市人民政府抓緊編制城市近期建設規劃。

2.城市規劃編制體系框架的設想

城市規劃編制體系框架的建構和完善，應為城鎮的發展提供長遠性、前瞻性、全局性的戰略目標和藍圖，同時還應從城市規劃實施管理角度出發，為城市的宏觀總體控制和常規性管理提供法定依據。規劃必須具備原則指導下的應變能力，以適應市場經濟下的應對性。對于不同區位、不同資源票賦、不同規模、不同職能、不同類別、不同發展階段的城市能夠區別對待。為此，城市規劃編制體系可以分為戰略規劃、規劃編制和圖則制定3大部分。戰略規劃可分為經濟社會發展戰略規劃、城鎮空間發展戰略規劃、區域城鎮協調發展戰略規劃等，為法定規劃提供前瞻性、戰略性思路和支撐。規劃編制應該分法定系列和非法定系列；圖則制定可以分法定圖則和工作圖則。規劃編制是圖則制定的依據，是圖則的政策、技術支撐；圖則是規劃的法律表現形式，是規劃意圖的法律化，為城市規劃的實施管理提供直接依據。

2.1規劃編制

規劃的編制以實現城市規劃的公共政策屬性，滿足規劃實施管理的需要，科學指導城市建設，促進城鄉、區域協調發展為宗旨。試圖把所有實際需要的各種類型的規劃包含在一個系列里，是不可能的，也是沒有必要的。因此，應該將整個規劃編制系列分為規劃編制法定系列和非法定系列。法定系列指各類城鎮一般均需編制的規劃，這些規劃上下層次互相銜接，是一個有機的整體，是城鎮實施規劃管理的法定依據。非法定系列是整個規劃編制體系不可缺少的組成部分，但這些規劃之間并不一定存在有機的聯系。按其深度而言，同一個規劃，可能既有屬于總體規劃層次的內容，也有屬于詳細規劃層次的內容。對于它們的類別、任務、內容和深度等不宜做統一規定，應按城鎮實際需要編制，為法定規劃的編制提供支撐。

2.1.1法定系列。包括區域空間規劃、總體規劃、近期建設規劃、分區規劃、控制規劃、詳細規劃等7層層次。從規劃的地域范圍講，區域空間規劃是市(縣)域或者跨行政區的；總體規劃、近期建設規劃和控制規劃是城鎮的；分區規劃是城市片區性的；詳細規劃是地段性的。從規劃的作用角度講，區域空間規劃是戰略性的空間結構規劃，以發揮上級政府的監督職能；總體規劃是城市功能控制性的用地布局空間結構規劃；近期建設規劃、分區規劃、控制規劃和詳細規劃是實施城市總體規劃的發展建設規劃，是對總體規劃的深化、細化和落實。

2.1.2非法定系列。非法定系列的規劃可以是多種多樣的，有按專業編制的，有按地區編制的，還有按有效期限編制的，不必強求統一。但這些規劃，可根據各個城鎮的特點和不同時期的需要而編制，例如城市空間發展戰略規劃、項目選址規劃、各種專業規劃、各類特定地區的規劃、重要地區的城市設計等。

2．2圖則制定

規劃管理要做到依法行政，真正能夠直接起到管理依據和作用的，主要是近期建設規劃、控制規劃和詳細規劃。戰略規劃和總體規劃是宏觀層次的規劃，是城市發展的長遠目標和整體構想，起原則指導和調控作用。近期建設規劃是總體規劃實施的階段性具體安排，具體指導城市土地有序利用和項目的科學建設；控制規劃和詳細規劃是總體規劃和分區規劃的深化，是總體規劃意圖的具體體現，應該在規劃實施中起直接的控制作用。為了做到這一點，必須使近期建設規劃、控制規劃和詳細規劃法制化，賦予它們“有國家強制力作保障”的法律特征。但由于規劃管理面對的是極其復雜且不斷變化的城市，規劃

必須既有原則的剛性，又有靈活的彈性。也就是使近期建設規劃和控制規劃的成果成為法定條文和圖則，使詳細規劃成為工作圖則，它們具有不同的審批程序，不同的法律地位，不同的法律效力，起不同的作用。

2.2.1法定圖則。法定圖則是在控制規劃基礎上，根據有關法規制定的，是控制規劃的法律表現形式。法定圖則是規劃管理的基本依據，實施規劃意圖的主要手段。控制規劃由于其圖紙、文字繁多，其圖紙和解釋性說明并不能直接成為法定圖則，只宜作為技術文件，成為法定圖則的說明和技術支撐。法定圖則應由有關的地方法規規定其法律地位、作用和審批、修改等程序，確保其法律效力的嚴肅性和權威性。同時制定其實施細則，規定法定圖則的土地分類、建筑物分組及其適宜建設的兼容性，以及土地使用強度和建筑形態要求等。法定圖則是規劃編制、規劃立法和規劃實施管理三者的結合。

2.2.2工作圖則。工作圖則是規劃管理部門日常進行規劃實施管理的工作依據，是對法定圖則的補充。工作圖則就是經過規定程序審批的詳細規劃的圖紙和文本。工作圖則更詳細地對用地性質做出安排，規定應該建什么；更具體地規定地塊的開發強度和控制指標；更詳細地規定建筑物與周邊的關系；更具體地提出建筑形態的要求等。工作圖則的土地分類可以是“國標”的小類。工作圖則是城市規劃實施管理導則。用法定圖則把必須管的管住，而工作圖則是在遵守法定圖則的前提下，給行政管理以適當的靈活性，既便于操作，也可通過行政管理彌補法定圖則之不足。

3.城鎮群規劃編制框架研究

3.1城鎮群空間內涵

我國的城鎮群主要有兩種典型形式：一是以長江三角洲、珠江三角洲和環渤海地區的都市圈為代表，由自上而下的城市擴散和自下而上的農村城市化兩種力量結合而形成；二是以大城市地區為代表，特別是核心城市非農業人口超過100萬的城市地區，聚集和擴散兩種過程均十分明顯，城市邊緣組團和衛星城發育明顯，城市周邊地區與城市核心地區之間聯系緊密，城鄉一體化程度深。

3.1．1城鎮群的空間界定。城鎮群是由中心城市和外圍非農化水平較高，與中心城市存在著密切社會經濟聯系的臨接地區兩部分組成。中心城市的確定，首先需劃分出城市實體地域，凡城市實體地域內非農業人口在20萬以上可視為中心城市。對于建成區面積占市區面積10％以上的城市，將包圍中心城市的縣級行政單元作為中心縣，視其為城鎮群的組成部分。

3.1．2城鎮群的功能整合。城鎮群是由強大的中心城市及其周圍鄰近城鎮與地域共同組成的高聯系強度的一體化地域，但是并非有了強大的中心城市就能構建成功的城鎮群。以中心城市為核心組織起來的協調分工是城鎮群整體優勢確立與和諧運作的基礎。在日常城鎮群范圍內，重點是圍繞中心城市的日常生活、生產與環境職能構筑一個完整的城市功能體。在城鎮群范圍內，建立相對獨立的產業體系是實現城鎮群的戰略核心。城鎮群既可視作城鎮群體空間的基本經濟地域單元，也可視作一個基本的生態單元，其在更高層次與更大的范圍內還必須與其他城鎮群實現進一步整合。城鎮群在區域城鎮群體空間中的整合是一個復雜的過程，在此過程中會表現出更多的網絡狀發展關系，從而形成一個更大的城鎮緊密聯系空間。若干個城鎮群間類似作用的結果就是大都市連綿帶的生成與生長。

3.2我省城鎮群規劃實踐

城鎮密集地區城鎮協調發展規劃的制定，目前在我國剛剛起步。我省城市規劃實踐方面，1996年編制了《安徽省城鎮體系規劃》，首次提出“二線三片”的城鎮空間布局形式，從理論、法定兩方面明確了我省三大城鎮群概念。近年來，城鎮群規劃在規劃界出現的頻率越來越高。我省皖中地區、皖江地區、京滬鐵路安徽沿線地區，是全省城鎮化發展較快且極具發展潛力的地區。2000年，按照省域城鎮體系規劃確定的“二線三片”空間總體布局，省建設廳組織開展了這三個地區的城鎮群布局規劃研究工作，從戰略層面明確區域城鎮布局規劃的強制性內容，指導三個地區優化城鎮空間布局和區域基礎設施建

設，協調城鄉建設，促進區域城鄉協調發展。2003年在三大城鎮群空間布局戰略規劃指導下，開展編制馬蕪銅城市群規劃。通過規劃編制和實施，實現區域整體利益和長遠利益最優，推進跨省域基礎設施共建共享、資源有效配置和利用、人居環境共保、社會經濟協調發展，率先實現全面建設小康社會的目標。經過近年的探討和發展，我省以大中城市為核心的城鎮群實際已經或正在形成中，其推動力主要來自：中心城市的迅速擴張、開發區的建設、郊區化的作用、鄉鎮企業的發展、政府的城鄉一體化政策和城市市場體系的建設等。其中前三種力量主要來自城市，第四種力量來自鄉村，第五、六種力量把自上

和自下的力量聯系起來，這與西方城鎮群的形成機制有所區別。城鎮群的日漸形成，迫切需要科學的規劃引導其健康發展，為區域經濟發展的增長極。

3．3城鎮群規劃編制框架

城鎮群規劃是在城市規劃編制體系框架基礎之上建立的，但又區別于城市規劃編制體系框架，因為城鎮群地域范圍有其特殊性，也有其規劃的特殊性。其規劃的主要目的是解決如何更好地發展城市，從社會經濟聯系緊密的區域角度解決城市問題。城鎮群規劃編制框架由結構性的政策規劃和發展性的開發規劃二級結構組成，與城市規劃編制體系結構框架中的規劃編制法定系列相對應。而城市規劃編制體系結構框架中的非法定系列可根據城鎮群發展的具體情況作專題研究。從整體上來說，政策規劃指導發展規劃，是發展規劃編制的依據。政策規劃和開發規劃又分別由政策規劃(開發規劃)、分區規劃、專項規

劃、重點地段規劃組成。4個層次組成政策規劃是一種結構性規劃，主要確定宏觀區域發展政策，包括區域經濟發展戰略、產業發展政策、人口就業政策、社會服務發展政策、生態環境與自然保護政策、人文與歷史保護政策等。開發規劃包括4個內容與政策規劃相對應，并分別以對應的政策規劃為依據，同時以開發規劃的上一層次為依據。就城市規劃編制來說，政策規劃(開發規劃)、分區規劃和專項規劃涉及區域規劃、戰略規劃、總體規劃3個規劃層次；專項規劃和重點地段規劃涉及總體規劃、分區規劃、控制規劃3個規劃層次。

4.城鎮群規劃實施管理

4.1.跨行政區規劃的組織管理問題

跨行政區的區域規劃．，客觀上存在一個如何統一規劃、統一管理以及統一實施的問題。能否有效地解決跨行政區區域規劃的組織管理問題，也是影響此類規劃實施效果的重要因素。在國外，解決這種跨行政區規劃的組織管理問題的普遍做法是建立相應的跨區管理機構，如“區域建設委員會”“城市聯合委員會”等。借鑒國外成功的經驗，建立跨行政區管理機構很有必要。關于跨行政區區域規劃的組織管理，還有一個重要問題，就是必須加強法制化建設。迄今為止，我國跨行政區域規劃的法制化建設仍十分落后。國外的成功經驗表明，成功的區域規劃尤其是跨行政區規劃的實施與管理，都是通過立法，具有嚴格的法制基礎。區域規劃作為對未來時空范圍內經濟、社會、人口、空間、資源、環境等方面發展協調的總體戰略，它不僅是一項技術過程，而且是一項政治過程，是一種政策行為和社會行為。

4.2行政區體制改革設想

在我國，不合理的政區體制也是造成區際利益沖突的重要因素。1980年代以來，在全國普遍推行“市帶縣”體制。“市帶縣”體制的本意是以中心城市為依托組建各種等級、各種類型的城市經濟區。由于在現有的體制背景下，市帶縣體制就其本質上講，還是地方政權的一種存在方式，是城市行政區而非經濟區。在實行市帶縣的地區，原來沒有上下級行政隸屬關系的市縣，現在卻有了明確的等級關系，故不可避免地產生一系列市縣利益沖突。從開展跨行政區區域規劃的角度看，要徹底解決這類地區的利益沖突問題，除了有關方面的改革外，還必須配合著行政區體制改革。1990年代，我國特大城市行政區劃

開始作出調整，由于我國法律規定直轄市下不能設市，所以只得采用改縣為區的方法。“撤縣改區”模式逐漸在全國特大城市中推行開來。但是“撤縣改區”模式存在許多弊端，一是造成城市持續向外蔓延，耕地資源大面積銳減；二是混淆了不同類型的行政區，出現假性城市化現象；三是撤縣改區有可能對原縣的社會經濟發展產生負面影響。因此，“撤縣改區”模式尚有待完善。

4.3加快區域基礎設施共建步伐

提升城鎮群的綜合競爭力，首先是加快區域性基礎設施共建步伐，它是城鎮群協調發展不可或缺的物質前提。建設過程中，一是區域性的基礎設施建設必須在城鎮群規劃和區域性專項規劃指導下進行；二是創新機制，解決好區域基礎設施建設資金；三是建立專門的區域性基礎設施建設發展基金，成立具有經濟調控能力和投資管理能力的協調機構，提高建設資金利用率。