如何解決城市規劃問題

一、城市規劃的重要性

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1.城市規劃是城市建設和管理的基本依據。要把城市建設好、管理好，必須先規劃好，以城市規劃為依據建設和管理城市。

2.城市規劃是實現經濟和社會發展目標的重要手段。

3.城市規劃經法定程序批準，即具有法津效力，如果沒有經過法定程序許可，不可任意更改。因此，它的實施具有強制性和不可變更性。

二、城市規劃存在問題

隨著我國城市化進程的不斷發展，我國的城市規劃建設可也出現了很多的問題，只有對這些問題進行分析解決，城市的規劃設計才能朝著更加科學合理的方向發展。

1.城市的地方綜合功能不配套。在城市發展過程中，城市規劃出現了不能滿足當地的人文、歷史、地理等風土人情的情況，不能和當地的實際情況進行結合，導致城市規劃方面出現了急功近利的情況，對當地經濟的發展也會帶來很大的阻礙，很多的領導人員對城市規劃的理解只是一種政績的體現，不能更好地促進社會發展，對眼前的利益更加重視。很多的房地產以及土地開發項目在實施過程中經常會出現規劃滯后而施工超前的情況，資源配置問題沒有進行重視，同時，用地結構也出現了比較松散的問題，導致很多的投資被浪費，而且，這些項目的時候對人民群眾的利益也產生了很大的影響。

2.城市規劃的實施準則不完善。在社會經濟體制下，城市規劃的主體已經不再是開發商，出現了不同的利益群體對有限的空間資源進行爭奪。城市規劃規程中更多的是對多元素、多因子、多利益群體的需求體現，規劃的過程需要政府和人民群眾進行參與，實現各種利益和公共利益的最大化。但是在實際中，公眾參與并沒有得到很好的體現，人們的權利沒有得到重視，利益集團的參與導致城市規劃實施的結果和內容出現了很大的偏差。

3.缺乏對土地合理的開發和利用。經濟的快速發展，人們對現有生活出現了不再滿足的情況，對生活質量提出了更高的要求，因此，城市只有進行更好的規劃建設才能更好的滿足人們的需求。城市的發展速度不斷提高，導致土地資源的利用面臨著很大的挑戰，對土地資源的開發也在不斷的加快，土地資源的利用出現了不合理的情況。現代城市規劃中對土地的生態安全問題沒有進行重視，因此，也導致了土地資源的超強度開發等問題出現。

4.城市規劃隨意性強。一個城市要建設，應先規劃。城市規劃是城市建設的指明燈，決定著城市建設的方向，所以科學合理的城市規劃至關重要。一般來說，城市的建設包括對城市交通的建設、基礎設施、街區、市區綠化等的建設，這些工程在建設前都要進行仔細的規劃和評估，確保建設的合理性，保證資源合理配置。然而，目前城市規劃常常沒有一個確定的規劃方案，經常改變，隨意性強，導致設施建設的不合理。

三、對城市規劃存在問題的應對措施

1.遵循生態可持續發展道路。城市規劃中缺乏環境保護意識和生態保護意識，常常以犧牲環境來保證經濟的高速發展。這種以犧牲環境為代價而追求經濟利益的方式使我的生活生產環境受到嚴重破壞，同時環境的污染也制約了經濟的增長。我們需要加強環保意識，把生態性融入到城市規劃發展的內容當中，遵循生態可持續發展道路，實現城市的健康成長。

2.加強公眾參與，確保規劃公開。我們在城市規劃管理中要完善有關信息公開制度、群眾參與程序，構筑起不同主題都能在城市規劃管理中得到順暢表達的體制機制，提高城市規劃的科學性和可行性。在法津上，政府應當設計一些公開城市規劃管理的信息的范圍、時機、方式等制度，保證政府在從事城市規劃管理的行政行為時，能充分聽取有關利益主體的呼聲。因此，在這種不確定的城市規劃管理大環境下，要充分發揮社會公眾的聰明才智。而當前，社會公眾的參與觀念尚未樹立，歸根結底是我們現行的城市規劃管理法制中卻缺乏明確的群眾參與機制程序，迫切需要健全完善。

3.要堅持對法制的建設，保證規劃的進程。如今，我們國家的行政法津化力度在持續加大，城市規劃建設管理的法制化進程也在快速的加強，要建立城市管理的法制體系，為城市的規劃管理提供一定的法津依據與法制的保障，這樣的法制體系不但便于政府的行政管理，還為生活在城市的每一位公民提供完善的利益保障。尤其對于社會中的弱勢群體，在進行城市規范管理的過程中，要特別加強對他們的保護力度。與此同時，把規劃管理信息的公開以及公眾參與的程序完善起來，使規劃更加具有科學性、持續性以及民主性。

4.提高市民的生活質量。在城市規劃中，存在重經濟、輕環保的現象，即以犧牲環境為代價來換取城市的發展，這種模式是以浪費資源為前提的。從目前來看會收獲短暫的經濟效益，但從長遠來看，這種模式的的生活方式會使城市的生產環境不斷惡化，進而阻止人們生活質量的提高。只有在城市規劃中加入環保節能的理念，才有助于城市的健康發展，有助于實現經濟發展和環境保護共贏的局面，使城市居民的生活質量不斷提高。

5.精心做好生態城市設計。生態城市設計的目標是建立在由建筑、園林等為主的人文景觀和各類自然生態景觀構成的城市自然生態系統。建筑景觀設計的重點是在平面規劃的基礎做好空間天際輪廓線的規劃設計，特別是沿主要街道建筑景觀設計，要在做好高層超高層建筑景觀設計的同時，適當布置低層的生態建筑。園林設計的重點是要做好沿江、河湖、溪等兩岸林帶以及城市公園、城市廣場的景觀設計，融生態環境、城市文化、歷史傳統與現代理念及現代生活要求于一體，提高生態效益、景觀效應和共享性。要以生態化的示范產業園區為平臺，建設以高科技產業為主導、以循環經濟為特色的生態型工業體系，同時努力發展旅游、教育、醫療、物流、文化、信息、房地產等產業。實現產業的生態轉型，提高生態經濟在GDP中的比重。建立企業環境行為、環境信用評價體系，將企業的環境信用納人企業社會信用體系之中，通過多媒體向社會公示。

6.城市交通規劃的生態化。城市交通規劃生態化的主要應體現在公共交通優先上，這是有效的解決城市環境問題的關鍵。在城市交通規劃時對公共交通的發展進行優先考慮，制定公共交通發展的專項規劃，落實其發展用地及在其他規劃中的優先地位，從而將公共交通優先得以落實。

現階段中國城市規劃存在的問題現象

一、當前城市規劃建設中存在的問題

　 當前，我國城市建設正以前所未有的速度進行著，在為我國經濟建設注入了新的活力同時，也產生了不少新的問題，造成了經濟效益和社會效益的損失，影響了城市的可持續發展。城市規劃建設中的這些問題主要表現在以下幾個方面。

　 狼煙四起的“圈地運動”，導致城市近郊土地資源浪費嚴重，農民的非農化問題比較突出。由于實行市場經濟、住房體制改革、允許土地拍賣，再加上國家鼓勵推進城市化等，房地產、經濟開發區等一時火暴，城市的“圈地運動”一浪高過一浪。據統計，僅2002年1—8月全國購置土地面積13680萬平方米，比上年同期增長42%。造成國有土地資產大量流失的“圈地運動”黑幕重重：盲目圈地引發惡意炒作，地價與住宅價格上升，出現“虛熱”苗頭，房產有泡沫之險；圈地前后既沒項目可行性研究，又無規劃，出現開發區開而不發的怪現象，造成土地資源閑置；盲目圈地，破壞了大量耕地，造成后備土地資源不足。非但如此，圈地還引起了農民的非農業化問題。一般說來，在圈地之后，失去了土地的農民唯一的出路就是轉向二三產業，由此實現農民的非農化和穩妥地推進城市化。然而，按照國家規定，農村土地不能直接進入一級市場，只能以較低的價格被國家征用。農村土地價格與被國家征用后的土地價格相比，存在著幾十倍或更大的差價，再加上各級提留，因而被征地的農民拿到手的補償費過低，而農民為尋找出路需要支付的第二三產業的開發費用往往是征地補償的好幾倍。因此農民難以進行二三產業生產性的投資，更談不上讓這點資金長期發揮社會保障、醫療保障等功能。所有這些會對城市化產生相當的負面影響并給社會穩定留下隱患。

　 體現歷史文化傳統的古建筑和歷史遺跡遭到破壞、甚至完全消失。在建筑史上，我們常常為我國不同地域、不同民族、不同時期的建筑風格異彩紛呈而倍感驕傲和自豪，可是在盲目追求“一年一小變，三年一大變”的城市改造中，它們被無情地拆除了。它們的舊址上出現了高密度、高體量的商品房與道路。幾百年、上千年營造的城市，其原有的建筑、道路、歷史遺跡和文化脈絡永遠地消失在機器的轟鳴中。比如，古城蘇州為了修建一條橫穿市區的干路，就拆除了長達數公里的宋、元、明、清、民國時期的街道、小巷、石橋等古建筑，無論市民作怎樣的努力還是沒能保留這些永遠不可復制的歷史遺跡。鑒于此，聯合國教科文組織明確表示不會接受以“蘇州古城”的名義來申請“世界文化遺產”項目申請。同時，沒有合理的規劃，許多具有代表性的城市建筑，被一群群沒有文化根基的“火柴盒”式的建筑和爛尾樓所包圍，失去了其天際線和應有的景觀展示，如同昨日黃花。

　 不顧區域一體化趨勢，城市搞“諸侯規劃”。許多城市為了相互競爭，忽視都市圈的客觀存在，置經濟全球化、區域一體化浪潮不顧，坐井觀天、畫地為牢，片面地從各自城市競爭角度出發，單純地規劃一個城市，導致城市的產業結構類似、雷同。比如，許多城市都定位于信息產業、高科技產業，造成區域基礎設施規劃和城市發展布局不合理。單個城市缺乏區域的支持，猶如魚缺少水，后勁不足，從而不利于整個區域的發展，這些都嚴重地妨礙了我國城市總體實力，降低了在國際上的競爭力。

　 大搞形象工程、政績工程，城市規劃大同小異。許多城市政府為了展示政績，展示城市“魅力”，盲目搞大廣場、大草坪、超高建筑，有的城市一下子建立了十幾個廣場，要知道中國是嚴重缺水國家，光澆灌這些大廣場上的草坪不僅花費本該用于其它方面的資金，而且還增加城市的供水壓力。有的城市斥巨資從深山老林購買古木大樹，把數以萬計的名貴參天大樹移植到城市里，城市綠化率確實一時提高了不少，城市儼然成了郁郁蔥蔥的“花園城市”，可是不久，這些林木因“水土不服”而死亡，造成極大的浪費。有的城市建立超高層“標志性建筑”，鶴立城市一隅，與城市景觀極不協調。許多城市的規劃幾乎是一個模樣：中心商業區、廣場、步行街、環線、大學城、開發區等。中等城市效仿(特)大城市，小城市拷貝中等城市，鄉鎮復制小城市。城市就像從流水線上生產出來的產品，千城一面，城市個性幾乎蕩然無存。

　 還有其它一些問題。如有的城市片面追求經濟利益，不注重對生態環境的保護和環境污染的治理，SARS事件就對我國的城市規劃環境建設提出了挑戰；有的城市在風景名勝區內大興土木，超強開發，導致景區自然生態和景觀資源遭到嚴重破壞，影響到城市的可持續發展。如此等等，不一而足。

二、我國城市規劃體系存在的不足

　 導致上述情況的出現，在很大程度上要從我國現有城市規劃體系來尋其根源。城市規劃體系包括三個方面：城市規劃的編制與審批；城市規劃的實施與管理；城市規劃的監督與檢查。筆者以為，目前，我國城市規劃體系主要存在著以下四個方面的缺陷。

　 第一，行政判斷和長官意志在很大程度上左右著城市規劃。“新官上任三把火”，黨政領導往往看重的是任期內的政績，上級領導考核他們是看他們建設了多少項目，加上對城市規劃的重要性存在著模糊認識，認為規劃可有可無，只要經濟發展了，其它都是次要的。由于對政治業績的追求，城市政府、領導自覺或不自覺地受到開發商的影響或被開發商牽著鼻子走，因此不可避免地造成犧牲公眾利益來換取眼前經濟發展的許多短期行為：要求規劃部門按照領導的意志進行規劃的編制，或利用權力隨意改變已經批準的城市規劃。一句順口溜對此作了概括：“規劃規劃，不如領導一句話”。由政績意識支配，城市政府只要項目，不顧規劃，亂批土地。在這種情況下，規劃部門在堅持原則與不堅持原則之間左右為難：堅持原則就要得罪領導；不堅持原則是失職。在現行的體制下，規劃只好服從項目，服從領導。在目前，長官意志強烈地影響著城市規劃，干擾著規劃的合理性，出現了規劃利益的長遠性與政府任期政績顯現之間的矛盾、規劃利益的整體性與開發商利益的局部性之間的矛盾。

　 一句話，在現階段行政領導存在著“出政績——發展經濟——吸引投資——突破規劃”的思想行為方式，使城市規劃部門和設計師面對的是“棋子”會自己走動的“一盤棋”，他們的美好藍圖在謀劃、實施中備受行政部門意志的左右，經過不斷修改被搞得面目全非、支離破碎。

　 第二，規劃管理、監督的欠缺。目前城市規劃出現上述的“異化現象”，使得規劃很像橡皮泥，能縮能伸、能圓能方，已制定的規劃無法落實。雖然現行《城市規劃法》明確規定，城市規劃實施與管理的行政主體是規劃主管部門，然而現行的規劃管理體制，難以糾正領導在城市建設指導思想上的偏差，難以督促城市總體規劃的指導作用和法定效力的落實。目前，很大部分違反《城市規劃法》的基本上是政府。當前的體制下，如政府違法，規劃主管部門縱然有“舍得一身剮”的勇氣，也是無法或難以對政府這位“皇帝”進行抵制和執法的。

　 與此同時，出現了削弱城市規劃執法的情況。隨著城市建設的發展，規劃執法的要求越來越高，任務越來越重，重要性越來越大，可執法力量卻越來越弱。在政府機構改革之時，不少地方或砍掉規劃部門，或不適當地減少規劃人員，造成了規劃執法軟弱無力，甚至出現了執法真空。于是凸顯了要加強規劃執法力度與規劃執法力量不足之間的矛盾。

　 同時，還缺乏有效、及時的監督機構。《城市規劃法》規定“城市規劃主管部門有權對城市規劃區內的建設工程是否符合規劃要求進行監督與檢查”，這說明規劃的監督檢查也是規劃主管部門的職責，然而在現行體制下，該部門難以發揮對城鄉規劃的監督制約作用。目前，對規劃管理監督的形式主要是輿論監督，但它具有明顯的滯后性，當問題出現并已經達到很嚴重程度之后，才會曝光。媒體輿論確實能制止一些違規建設項目，解決一些問題，但有些違規項目雖然得到了制止，其損失卻永遠得不到挽回了，比如，前述對歷史古跡和文化遺產的破壞，我們已無法恢復其本來面目，其經濟社會效益的損失也是無法用金錢來估算的。

　 第三，規劃決策的封閉性。我國城市規劃決策基本上是一個封閉的工作系統。長期以來，規劃從編制、修訂、審批到通過，都視為行政部門同步的操作過程，絕少向外界公布，規劃的制定僅限制在由領導、專家和相關部門人員形成的一個小圈子里。就目前而言，權力權威遠遠大于知識權威，在制定規劃決策時，在很大程度上是決策主體(即領導和部門)單方面作用于決策對象(專家及相關人員)，幾乎不存在兩者之間的互動關系，專家處于決策的第二線。而且規劃決策全過程充斥著政見和利益沖突，影響著規劃決策的正確性、合理性。各部門之間的利益沖突，在當前主要通過財政預算來解決，因此各部門為獲取更多資源而相互競爭，而在資源分配過程中行政主體并不能做到不偏不倚。因而地方主義、宗派主義在決策過程中普遍存在，也就是說城市規劃沒有起到協調各利益集團的作用，出現利益主體訴諸于暗箱操作的現象就不足為奇了，個人“尋租”、集團“尋租”也就不可避免。然而個人、集團利益的最大化，并不代表公眾利益的最大化，代表公共利益的城市規劃無法體現、發揮公平原則和作用。

　 第四，城市規劃的公眾參與度不高。按照S·R·安斯汀將公眾參與城市規劃分成三種類型和八個層次的觀點來看，我國公眾參與城市規劃還處于告知性參與階段，參與的程度還處于低層次上。這不是公民對城市規劃的熱情不高，而是規劃主管部門或其它部門很少向社會公布有關規劃信息，公民根本沒有機會參與規劃的決策，即使公眾能夠設計出可行的規劃方案，出于多種原因，規劃主管部門拒絕接受他們的成果，使公布規劃信息流于形式主義。如《南方周末》2003年4月3日報道，鄭州市民任俊杰響應市政府征集規劃、改造二七廣場的號召，設計出了二七廣場改造方案，規劃方案通過“地下隧道穿行，地面外環輔助”等手段，可對擁擠的交通進行有效疏導，使原來的六條馬路交匯口，變成了一個50000平方米的市民休閑廣場，其設計理念得到專家的認可，更是得到成千上萬市民的支持，但規劃等部門認為他“沒有規劃資質”而嘲弄、侮辱他，否定了他的設計方案，準備啟用來自上海一家設計單位的方案。雖然，現在不乏負責規劃的有關部門要求一些非規劃專家和代表共同商議規劃大計，但專家、代表不好違主人之意，隨聲附和，最多解決一些不傷感情的技術問題，再者這些專家和代表能否代表和反映公眾意志還很難斷定。公眾對城市規劃的參與度不高，對規劃的執行監督幾乎無從談起，使得大量社會資源流向了“面子工程”。

鄉村規劃面臨的問題

主要體現在1、農村生活污水、養殖廢水、黑臭水塘沒有得到有效治理，生活垃圾亂堆亂放亂倒現象嚴重。2、城鎮車輛亂停亂放、隨意上下客現象嚴重，占道經營、小廣告等影響村莊形象。3、通信光纜、電纜亂拉亂接現象嚴重。4、生活污水收集不到位、治理不到位。5、占道施工現象嚴重，不規范。給環境保護和道路交通安全帶來不穩定因素。

村莊規劃問題突出

1、村莊規劃編制嚴重滯后。

2、村莊規劃費用較高。

3.村莊建設管理不到位

由于鄉鎮管理人員較少，加之農村面寬量大，農戶建房普通存在不報批、先建后批或批轉與實際建設不相符等現象普遍發生，監管難度較大。

自然資源部——村莊規劃意見

統籌城鄉發展，有序推進村莊規劃編制

在縣、鄉鎮級國土空間規劃中，統籌城鎮和鄉村發展，合理優化村莊布局。結合考慮縣、鄉鎮級國土空間規劃工作節奏，根據不同類型村莊發展需要，有序推進村莊規劃編制。集聚提升類等建設需求量大的村莊加快編制，城郊融合類的村莊可納入城鎮控制性詳細規劃統籌編制，搬遷撤并類的村莊原則上不單獨編制。避免脫離實際追求村莊規劃全覆蓋。

全域全要素編制村莊規劃

以第三次國土調查（下文簡稱“三調”）的行政村界線為規劃范圍，對村域內全部國土空間要素作出規劃安排。按照《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》（自然資辦發〔2020〕51號），細化現狀調查和評估，統一底圖底數，并根據差異化管理需要，合理確定村莊規劃內容和深度。

尊重自然地理格局，彰顯鄉村特色優勢

在落實縣、鄉鎮級國土空間總體規劃確定的生態保護紅線、永久基本農田基礎上，不挖山、不填湖、不毀林，因地制宜劃定歷史文化保護線、地質災害和洪澇災害風險控制線等管控邊界。以“三調”為基礎劃好村莊建設邊界，明確建筑高度等空間形態管控要求，保護歷史文化和鄉村風貌。

村莊規劃問題突出

精準落實最嚴格的耕地保護制度。將上位規劃確定的耕地保有量、永久基本農田指標細化落實到圖斑地塊，確保圖、數、實地相一致。

統籌縣域城鎮和村莊規劃建設，優化功能布局

工業布局要圍繞縣域經濟發展，原則上安排在縣、鄉鎮的產業園區；對利用本地資源、不侵占永久基本農田、不破壞自然環境和歷史風貌的鄉村旅游、農村電商、農產品分揀、冷鏈、初加工等農村產業業態可根據實際條件就近布局；嚴格落實“一戶一宅”，引導農村宅基地集中布局；強化縣城綜合服務能力，把鄉鎮建成服務農民的區域中心，統籌布局村基礎設施、公益事業設施和公共設施，促進設施共建共享，提高資源利用節約集約水平。

充分尊重農民意愿

規劃編制和實施要充分聽取村民意見，反映村民訴求；規劃批準后，組織編制機關應通過“上墻、上網”等多種方式及時公布并長期公開，方便村民了解和查詢規劃及管控要求。擬搬遷撤并的村莊，要合理把握規劃實施節奏，充分尊重農民的意愿，不得強迫農民“上樓”。

加強村莊規劃實施監督和評估

村莊規劃批準后，應及時納入國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統，作為用地審批和核發鄉村建設規劃許可證的依據。不單獨編制村莊規劃的，可依據縣、鄉鎮級國土空間規劃的相關要求，進行用地審批和核發鄉村建設規劃許可證。村莊規劃原則上以五年為周期開展實施評估，評估后確需調整的，按法定程序進行調整。上位規劃調整的，村莊規劃可按法定程序同步更新。在不突破約束性指標和管控底線的前提下，鼓勵各地探索村莊規劃動態維護機制。